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Le coût de l'éducation
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Introduction

Introduction

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Le budget de l'Éducation nationale(1) est le premier poste du budget de l'État : il ne représente cependant que 60 % de la dépense d'éducation. Quels sont les autres financeurs ? Quelle part assurent les collectivités territoriales ? Quel est le coût d'une scolarité en France ?
Toutes ces questions se posent lorsque l'on évoque le « coût de l'éducation » : le budget de l'Éducation nationale est connu pour être le plus important budget de la Nation. Mais le fonctionnement assez complexe du système éducatif implique que nombreux sont les acteurs qui contribuent au financement de l'éducation. Le financement de l'éducation en France a « des spécificités »(2) que nous allons tenter d'expliciter.
(1)Ce dossier ne traite pas du financement de l'enseignement supérieur.
(2)J.-R. Cytermann, inspecteur général de l'Éducation nationale et de la Recherche.
La dépense intérieure d'éducation (DIE)

La dépense intérieure d'éducation (DIE)

La notion de dépense intérieure d'éducation (DIE) est issue de la comptabilité nationale : elle trace la totalité des dépenses effectuées par l'ensemble des agents économiques pour les activités d'éducation et les activités connexes.
Les concepts issus de la comptabilité nationale sont précis. Il semble utile de bien les définir : il existe plusieurs nomenclatures.
La première concerne les activités entrant traditionnellement dans la dépense d'éducation :
  • les activités d'enseignement comprenant l'enseignement scolaire et universitaire à tous les niveaux mais aussi l'enseignement à distance et la formation professionnelle continue ;
  • les activités annexes comprenant notamment l'administration générale, l'orientation scolaire, les cantines ou internats ou la médecine scolaire ;
  • les biens et services connexes comprenant le transport scolaire, les livres, les fournitures scolaires et les autres achats demandés par les institutions scolaires (pour l'habillement comme les vêtements professionnels ou les tenues de sport).
La seconde nomenclature recense les unités de financements, les financeurs : elle comprend l'État (ministère de l'Éducation nationale et autres ministères), les collectivités territoriales, les autres administrations publiques concernées, comme les Caisses d'Allocations Familiales qui versent l'allocation de rentrée scolaire (ARS). Elle comprend également les ménages et les entreprises.
La troisième nomenclature est une nomenclature d'unités de production c'est-à-dire d'établissements : un établissement du second degré produira principalement une activité d'enseignement secondaire, une activité annexe de cantine et s'il existe une classe post-bac, une activité d'enseignement supérieur.
La quatrième nomenclature permet de distinguer entre dépenses de personnels, autres dépenses de fonctionnement et dépenses en capital.
Le produit intérieur brut
C'est un agrégat de la comptabilité nationale égal à la somme des valeurs ajoutées brutes augmentée de la TVA sur les produits et les droits de douanes.
Multipliée par 2 depuis 1980 , la dépense intérieure d'éducation représente 6,8 % du PIB en 2022, soit :
  • 180,1 milliards d'euros,
  • 9 860 euros par élève ou étudiant.
Près des trois quarts des dépenses sont des dépenses de personnel, essentiellement prises en charge par l'État, qui participe de manière prépondérante au financement de la DIE, à hauteur de 55,7 % en 2022 dont 51,9 % pour le MEN et le MESR. Les collectivités locales assurent 22,7 % du financement initial.
Les collectivités territoriales financent 36,6 % de cette dépense, essentiellement les communes qui prennent en charge la rémunération de personnels non enseignants (agents territoriaux spécialisés des écoles maternelles), ainsi que les dépenses de fonctionnement et zd'investissement des écoles. Les dépenses de personnel représentent 73,3 % de la dépense totale, dont 22,4 % pour les personnels non enseignants.
Toujours en 2020, la France a consacré 160,6 milliards d'euros à la DIE, soit 7 % du PIB. Cette augmentation de 0,3 points par rapport à 2019 s'explique par la baisse du PIB en temps de Covid et non par une augmentation des dépenses d'éducation.
En 2022, avec une participation au financement de 22,7 %, les collectivités territoriales restent le second contributeur de la DIE.
L'État finance la DIE à hauteur de 58,8 % en 2020, de façon plus marquée qu'en 2019 (57,3 %).
Ce poids s'explique par sa prépondérance dans la rémunération des enseignants, ainsi que par le versement des bourses d'études. En 2020, dans la suite de la priorité donnée au primaire, les dépenses de l'État s'accroissent à prix courants de 2,9 % pour le premier degré et de 1,3 % pour le second degré.
Les dépenses de l'État progressent de 3,5 % en euros courants, soit 0,5 % en euros constants. Cette augmentation traduit à la fois la revalorisation du point d'indice de la fonction publique, à compter de juillet 2022, et la poursuite des mesures du Grenelle de l'Éducation engagées à partir de 2021. Celles-ci ont conduit à majorer les rémunérations des personnels en début et milieu de carrière (création de la prime d'attractivité dont bénéficient 58 % des enseignants) et à augmenter les promotions au grade de hors classe.
En 2022, la dépense intérieure d'éducation est évaluée à 180,1 milliards d'euros(3), soit 6,8 % du PIB. Elle correspond à une moyenne de 9 860 euros par élève ou étudiant. Elle s'accroît de 8,3 milliards d'euros par rapport à 2021 en euros courants, soit une augmentation de 4,9 %.
Les dépenses pour l'enseignement du premier degré
Entre 1980 et 2019, la dépense d'éducation a crû en moyenne au même rythme que la richesse nationale, soit 1,8 % par an. Toutefois, du fait de la crise sanitaire, la DIE a enregistré une baisse de 4,4 milliards d'euros en 2020, soit − 2,6 % par rapport à 2019.
La crise a en effet occasionné une moindre activité des services de restauration, d'hébergement et de transports scolaires. Les familles ont également supporté de moindres dépenses de cantine et d'internat.
En 2020, la part de la DIE consacrée à l'enseignement du premier degré s'élève à 29,3 %, en hausse de plus de 2 points depuis 2010.
Le préélémentaire affiche un léger surcoût par rapport à l'élémentaire, principalement dû à un taux d'encadrement renforcé par la présence des agents territoriaux spécialisés des écoles maternelles (Atsem).
En 2022, le coût moyen par élève ou étudiant progresse pour tous les niveaux en euros courants (+6,4 % dans le premier degré, +3,7 % dans le second degré). La DIE est de 7 910 euros pour un élève du premier degré. La priorité est donnée au primaire, avec un accroissement des dépenses de 2,9 % pour ce secteur.
La scolarisation dans l'enseignement du premier degré a connu ces dernières décennies trois évolutions marquantes : le développement de la scolarisation avant l'âge de 6 ans, la diminution des effectifs en raison de la baisse démographique et de la réduction des retards scolaires, et l'amélioration générale des conditions d'accueil des écoliers.
En maternelle, l'accueil des enfants âgés de 5 ans, puis de 4 ans, s'est progressivement généralisé durant les années 1960 et 1970. À l'âge de 3 ans, la scolarisation est devenue totale, ce qui n'est pas le cas des enfants de 2 ans dont l'accueil est souvent fonction des places disponibles et donc de l'évolution de la population âgée de 2 à 5 ans.
En primaire comme en maternelle, dans le public comme dans le privé, des élèves ont bénéficié d'une forte réduction de la taille moyenne des classes. En maternelle, proche de 40 élèves jusqu'au début des années 1970, elle a progressivement été ramenée aux environs de 26 élèves. Dans le primaire, le phénomène est un peu moins prononcé : voisine de 30 élèves dans les années 1960, la taille moyenne des classes est maintenant inférieure à 23 élèves.
Les dépenses pour l'enseignement secondaire
En 2022, le pays a consacré près de 67,4 milliards d'euros à l'enseignement du second degré, soit 42,0 % de la dépense intérieure d'éducation. Depuis 1980, la dépense moyenne par élève a crû de 64,6 % en prix constants pour s'établir à 9 380 euros en 2009.
On peut estimer que la dépense par élève a crû de 64,6 %. Cette hausse résulte, surtout dans les années 1990, d'une part, de l'amélioration de la carrière des enseignants, parmi lesquels agrégés et certifiés sont de plus en plus nombreux, d'autre part, des conséquences des lois de décentralisation.
À partir de 2006, on assiste à une nouvelle vague de décentralisation avec le transfert des personnels TOS (techniciens, ouvriers et de service) des collèges et lycées publics aux régions et départements, ainsi que de la part correspondante du forfait d'externat pour les établissements secondaires.
En 2009, les collectivités territoriales assurent ainsi 23,1 % du financement initial. La DIE du second degré n'est plus financée qu'à hauteur de 65,0 % par l'État qui prend en charge la quasi-totalité des personnels.
Les coûts moyens par élève sont les suivants :
  • un collégien : 8 020 euros ;
  • un lycéen : 11 400 euros en enseignement général ou technologique ;
  • un lycéen 11 810 euros en enseignement professionnel ;
  • une scolarité commencée à l'âge de trois ans et menant, en 15 ans, à un baccalauréat général et technologique sans redoublement est évaluée à 111 240 euros en 2009, contre 76 070 euros en 1990 (aux prix 2009), soit une augmentation de 46 % ;
  • une scolarité menant à un baccalauréat professionnel en 16 ans est évaluée à 124 280 euros, en augmentation de 40 % depuis 1990.
Le ministère de l'Éducation nationale reste le financeur prépondérant, mais sa part a diminué depuis 1985 en raison de la décentralisation au profit des collectivités territoriales. La part des ménages a décru du fait de l'augmentation forte des bourses et de l'extension du champ de la gratuité.
(3)Source : MENJ-Depp, compte de l'éducation
Le financement de l'État : le budget de l'Éducation nationale

Le financement de l'État : le budget de l'Éducation nationale

Puissant levier de réforme de l'État, la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) a enclenché un processus de transformation radicale des règles budgétaires et comptables de l'État, qui n'avaient pas évolué depuis plus de 40 ans. L'ambition de cette loi est de réformer la gestion de l'État, c'est-à-dire la façon dont l'argent public est utilisé par chaque ministère. En outre, cette réforme vise à instaurer une gestion plus démocratique et plus efficace des dépenses publiques.
Le budget général de l'État est désormais découpé en 34 missions, 132 programmes et près de 580 actions qui détaillent les finalités des politiques publiques. Désormais, des moyens sont alloués en vue d'une action précise. Pour une politique donnée, l'État se fixe des objectifs avec des moyens pour les atteindre. La « performance » des services est ainsi mesurée de façon plus concrète.
Depuis 2006, année de mise en place de la LOLF, le budget de l'Éducation nationale est partagé en cinq programmes de la mission interministérielle « enseignement scolaire » :
  • enseignement public premier degré,
  • enseignement public second degré,
  • vie de l'élève,
  • enseignement privé des premier et second degrés,
  • soutien de la politique de l'Éducation nationale.
Le financement « initial » de l'éducation (c'est-à-dire ce qui est à la charge effective des financeurs avant transferts entre les différents agents économiques) est assuré essentiellement par l'État. Ce poids de l'État dans le financement s'explique par sa part prépondérante dans la prise en charge des rémunérations des personnels, de loin le premier poste de dépenses du système éducatif. Par ailleurs, l'État transfère des subventions d'investissement vers les collectivités territoriales au titre de la décentralisation et des bourses d'études vers les ménages.
En 2020, L'État finance la DIE à hauteur de 58.8 %, de façon plus marquée qu'en 2019 (57,3 %), ce qui correspond à 8 950 euros par élève du secondaire.
En 2022, la dépense intérieure d'éducation s'élève à 10 770 euros pour un élève du second degré, soit une part de l'Etat dans la DIE de 37,4 %.
Le coût moyen par élève est le suivant :
  • Au collège : 9 520 euros
  • Au lycée général et technologique : 11 940 euros
  • Au lycée professionnel : 13 760 euros
Entre 2021 et 2022, la dépense moyenne dans le second degré est en hausse de 70 euros, soit + 0,7 %, car les moyens augmentent plus rapidement (+ 1,3 %) que les effectifs (+ 0,6 %). La hausse des moyens est principalement due au financement de l'apprentissage par les entreprises.
L'État attribue les moyens indispensables à la création et au fonctionnement des écoles, des collèges et des lycées, de la compétence exclusive du ministre ou de ses représentants, en particulier la formation, l'affectation et la rémunération du personnel enseignant. Les dépenses pédagogiques restent également à la charge de l'État : il s'agit des matériels informatiques, des équipements spécialisés en électronique, des équipements audiovisuels, et des matériels nécessaires à l'enseignement de la technologie.
La part des charges de personnel est largement prépondérante au sein des dépenses de l'ensemble des producteurs d'éducation.
En 2021, 373 600 enseignants sont dans le premier degré dont 328 900 dans le public. Le second degré compte 485 400 enseignants dont 388 900 dans le public.
Le financement des collectivités territoriales

Le financement des collectivités territoriales

Les collectivités sont devenues un financeur de plus en plus important du système éducatif puisqu'elles assurent plus de 20 % de son financement. Deux modes d'intervention de collectivités en matière d'éducation :
  • celles qui relèvent de leurs obligations en vertu des lois de décentralisation ou de lois antérieures : tout le monde est d'accord pour affirmer que le transfert a été profitable aux lycées et aux collèges et que les collectivités ont beaucoup investi pour des montants largement supérieurs aux dotations reçues par les collectivités territoriales pour les transferts ;
  • celles qui résultant d'engagements volontaires : soutien scolaire, développement de nouvelles technologies…
Au final les collectivités territoriales financent près de 45 % des dépenses relatives aux écoles publiques, 25 % des dépenses relatives aux écoles privées sous contrat d'association, 16 % des dépenses des établissements publics du second degré, 6 % des dépenses relatives aux établissements privés sous contrat d'association.
La commune est propriétaire des écoles publiques maternelles et élémentaires établies sur son territoire. Elle en assure la construction, la reconstruction, l'extension, les grosses réparations, l'équipement et le fonctionnement.
Le département est propriétaire, depuis la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales, des collèges publics établis sur son territoire, automatiquement quand ils appartenaient à l'État, après l'accord des communes ou des groupements de communes lorsqu'ils en étaient propriétaires.
Il a la charge de la construction, la reconstruction, l'extension, les grosses réparations, l'équipement et le fonctionnement des collèges. Il est responsable du recrutement et de la gestion, notamment de la rémunération, des personnels non enseignants des collèges.
La région peut devenir propriétaire, depuis la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales, des lycées publics, des établissements d'éducation spéciale et des lycées professionnels maritimes, soit automatiquement pour ceux dont elle a assuré la construction ou la reconstruction, soit avec l'accord des communes, groupements de communes, ou départements qui en étaient les précédents propriétaires.
Elle a la charge :
  • de la construction, la reconstruction, l'extension, les grosses réparations, l'équipement et le fonctionnement des lycées publics ;
  • des établissements d'éducation spéciale et des lycées professionnels maritimes établis sur son territoire ;
  • du recrutement et de la gestion, notamment de la rémunération, des personnels non enseignants de ces établissements.
  • Elle participe au financement d'une part significative des établissements universitaires.
  • Elle définit et met en œuvre la politique régionale d'apprentissage et de formation professionnelle des jeunes et des adultes à la recherche d'un emploi ou d'une nouvelle orientation professionnelle.
De manière générale, au titre des transferts de compétences, des dotations de décentralisation sont attribuées aux collectivités territoriales :
  • La dotation départementale d'équipement des collèges (DDEC) s'élevait à près de 300 millions d'euros en 2006.
  • La dotation régionale d'équipement scolaire (DRES) représentait 620 millions d'euros.
D'autres transferts compensent des charges déplacées au niveau de l'apprentissage, de la formation continue, des formations des domaines sanitaire et social. Les collectivités territoriales versent, elles aussi, des bourses d'études et effectuent divers transferts vers d'autres financeurs.
Les collectivités se sont vu successivement attribuer :
  • le financement de l'apprentissage, du transport scolaire (à partir de 1984) ;
  • du fonctionnement des collèges et des lycées (1986) ;
  • et de l'équipement de ces établissements (progressivement à partir de 1986).
L'effort des collectivités territoriales pour les établissements dont elles ont reçu la charge est nettement supérieur aux dotations qui leur ont été transférées. Ainsi, par exemple, en 2006, les régions et les départements ont dépensé, pour l'équipement, la rénovation et la construction des établissements du second degré, cinq fois plus que le montant de la DRES et de la DDEC (4,6 milliards d'euros contre 0,9 milliard d'euros de transferts).
De plus, depuis 2004, les régions prennent en charge le coût des manuels scolaires des lycéens. En outre, les communes assurent 40 % du financement initial du premier degré, en rémunérant les personnels non enseignants qui interviennent dans les écoles, et en finançant le fonctionnement et l'investissement de celles-ci.
En revanche, la participation des collectivités (départements et régions) au financement de l'enseignement du second degré est de 15 %. L'État, qui prend en charge la quasi-totalité des dépenses de rémunération des personnels enseignants et non enseignants, représente 73 % du financement.
Enfin, les disparités territoriales qui ont été relevées (qui ne sont pas dues à des politiques différenciées de l'État ou des collectivités territoriales), relèvent de plusieurs facteurs :
  • Le surcoût rural (coûts unitaires élevés en Auvergne, en Limousin ou encore en Midi-Pyrénées) : les écoles et collèges sont de petite taille, sont nombreux et ont un coût unitaire plus élevé ;
  • l'âge des enseignants dans les académies du sud de la France ou de Paris : la proportion d'enseignants expérimentés n'a pas empêché la dégradation des performances scolaires dans certaines académies ;
  • la rémunération moyenne des enseignants du privé, qui, compte tenu du peu d'enseignants rémunérés au niveau des agrégés, explique le coût relativement bas de certaines régions, régions qui ont par ailleurs de bonnes performances éducatives ;
  • le « coût à l'élève »(4) relativement faible dans une région comme le « Nord Pas de Calais » comportant pourtant une proportion importante d'élèves en ZEP mais il y a dans cette région à la fois une forte densité de population, le poids important du privé et un pourcentage élevé d'enseignants jeunes.
(4)Le Système éducatif en France,La Documentation française, coll. « Les notices », 2006.
Conclusion

Conclusion

Nous ne pouvions ici qu'évoquer les principes généraux qui fondent la réalisation d'un budget aussi complexe que celui de l'Éducation nationale : le budget de ce ministère reste le premier poste du budget de l'État, même si celui-ci ne représente qu'environ 60 % de la dépense d'éducation au sens de la comptabilité nationale. Les collectivités sont devenues des acteurs incontournables depuis les lois de décentralisation.
Compte tenu du contexte dans lequel nous nous trouvons, il est probable que les dépenses publiques en matière d'éducation vont avoir tendance à se stabiliser et « que dans un contexte de décentralisation accrue, l'État se dote d'instruments plus fins de connaissance et de régulation des dépenses d'éducation pour ne pas laisser s'établir des disparités importantes.(5) »
Dossier réalisé par Frédérique Thomas, professeur agrégée, docteur en STAPS,
Université Blaise-Pascal, Clermont-Ferrand II, mis à jour par Maguelone Roch, août 2024.
(5)J.-R. Cytermann, 2006.