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La restauration scolaire (mis à jour)
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Introduction

Introduction

La restauration scolaire concerne la majorité des élèves français. Environ 75 % des 12,9 millions d'élèves scolarisés mangent au moins une fois par semaine à la cantine, et 60 % y mangent au moins quatre fois par semaine, d'après les chiffres du ministère de l'Agriculture en 2021. Plus d'1,1 milliard de repas sont servis chaque année dans les cantines scolaires.
Juridiquement le service de restauration est un service public facultatif organisé par la commune pour les écoles, et depuis la loi du 13 août 2004 par le département pour les collèges et par la région pour le lycée.
© Alexandre GIRAUD / MAIF
La gestion du service de restauration

La gestion du service de restauration

Les collectivités territoriales sont compétentes pour créer et organiser les services de restauration ; elles peuvent décider de le faire directement (gestion directe) ou d'en confier la charge à un organisme privé (gestion déléguée).
La gestion directe
Dans ce cas c'est la collectivité elle-même qui gère la totalité du service par ses propres moyens. Elle va donc :
  • construire et mettre en service des cuisines, des réfectoires et des locaux annexes ;
  • maintenir et renouveler le matériel ;
  • élaborer les menus, s'approvisionner et confectionner les repas ;
  • encadrer et former le personnel ;
  • contrôler l'hygiène et la sécurité ;
  • et, en ce qui concerne, le premier degré, surveiller les élèves.
Il est possible que dans certains cas de figure la collectivité ait recours à certains prestataires de service et de fournitures. Il ne peut y avoir de passation de marché concernant ce qui relève exclusivement du service public d'enseignement, comme par exemple la surveillance des élèves.
Autrement dit, les personnels qui assurent la surveillance des cantines sont nécessairement des personnels communaux ou des enseignants rémunérés à cet effet par la collectivité locale. De plus, c'est le conseil municipal qui est compétent pour fixer les règles générales d'organisation, et par conséquent le règlement intérieur de la cantine.
Dans les collèges et les lycées, la restauration est sous la responsabilité des chefs d'établissement et est assurée par le personnel de l'Éducation nationale. La gestion des cantines scolaires est assurée par le département pour les collèges et par la région pour les lycées.
La gestion déléguée
Quand la collectivité territoriale décide de ne pas gérer elle-même le service de restauration, elle en confie la charge à un organisme privé.
Dans la mesure du possible, les communes fonctionnent en régie directe mais ce type de gestion a pour conséquence une maîtrise de différents paramètres que toutes les communes ne possèdent pas.
La marque NF Service « Restauration scolaire »
L'AFNOR(1) et l'ANDRM(2) ont créé en 2008 la marque NF Service « Restauration scolaire », à destination des collectivités, avec pour objectif de valoriser l'amélioration de l'accueil, du confort, de l'encadrement, de l'éducation alimentaire ou de la gestion du temps pendant la pause déjeuner des enfants.
Concrètement, la collectivité certifiée doit :
  • disposer de mobiliers, vaisselles adaptés en termes de confort et d'ergonomie ;
  • tenir compte de l'équilibre et de la variété alimentaire dans l'élaboration des menus ;
  • lutter contre le bruit ;
  • simplifier les trajets A/R vers le restaurant scolaire ;
  • faciliter l'accès aux sanitaires et respecter les mesures d'hygiène ;
  • gérer l'arrivée des enfants dans la salle de restaurant scolaire, la durée des repas, la sortie de la salle de restaurant scolaire ;
  • établir un suivi des compétences du personnel et identifier les besoins en formation…
Cette certification(3) a vu ses premiers restaurants scolaires certifiés en 2009. La marque NF Service « Restauration scolaire » étant une certification volontaire, elle ne s'impose qu'aux collectivités territoriales qui choisissent de s'investir dans cette démarche.
(1)Association française de normalisation.
(2)Association nationale des directeurs de restauration municipale, devenue l'Agores en 2011.
(3)Publiée au JO au mois de novembre 2008.
L'organisation et le fonctionnement du service de restauration

L'organisation et le fonctionnement du service de restauration

L'accès au service
Seule la collectivité territoriale qui organise la restauration est compétente pour admettre les enfants à la cantine. Ni le directeur de l'école, ni aucune instance de l'Éducation nationale ne peuvent prendre de décisions dans ce domaine. La mise en place d'un système de restauration scolaire dans une école, dans un collège ou lycée est facultative. Toutefois, lorsque ce service est proposé, l'inscription à la cantine doit être possible pour tous les enfants quelle que soit leur situation ou celle de leur famille.
Les prix
Les municipalités peuvent pratiquer des tarifs différenciés : il est fréquent qu'une commune pratique un tarif moins élevé pour les enfants qui sont domiciliés sur son territoire, par rapport à ceux qui habitent dans les communes voisines.
La cantine scolaire a un coût important pour les familles : en moyenne, pour une année scolaire, les frais s'élèvent à 546 € pour un élève en primaire et 464 € pour un collégien, selon une étude de la Confédération syndicale des familles (CSF) de 2022.
En outre, le montant payé par une même famille varie fortement d'un territoire à l'autre.
L'État verse une aide financière aux collectivités rurales défavorisées de moins de 10 000 habitants qui instaurent une tarification progressive pour les cantines de leurs écoles primaires. Cette mesure mise en place depuis le 1er avril 2019 vise à permettre aux enfants des familles les plus modestes de manger à la cantine pour un euro maximum.
Depuis le 1er janvier 2024 et dans le cadre du Pacte des solidarités, une bonification de un euro est mise en œuvre pour les communes qui respectent les engagements de la loi EGAlim.
Fixation des prix
Article 1 : les prix de la restauration scolaire fournie aux élèves des écoles maternelles, des écoles élémentaires, des collèges et des lycées de l'enseignement public sont fixés par la collectivité territoriale qui en a la charge conformément aux articles L. 212-4, L. 212-2, L. 214-6, L. 215-1, et L. 422-2 du Code de l'éducation.
Article 2 : Ces prix ne peuvent être supérieurs au coût par usager résultant des charges supplémentaires au titre du service de la restauration, après déduction des subventions de toute nature bénéficiant à ce service, et y compris quand une modulation est appliquée.
Les repas durables : un des enjeux de la loi EGAlim
Le volet alimentation de la loi n° 2018-938 du 30 octobre 2018 dite loi « EGAlim », adoptée dans la foulée des États généraux de l'alimentation, a pour objectif de promouvoir une alimentation saine et de qualité, durable, locale et en partie bio, dans les cantines scolaires. Depuis le 1er janvier 2022, les cantines doivent proposer au moins 50 % de produits de qualité et durables, dont 20 % de produits issus de l'agriculture biologique.
Cette loi vise également à lutter contre le gaspillage alimentaire et à augmenter l'offre de menus végétariens (au moins un menu végétarien hebdomadaire). La loi Climat et Résilience promulguée le 22 août 2021 a entériné et complété ces mesures.
Les repas spéciaux : pour raisons médicales et d'ordre religieux
Il est relativement fréquent que des demandes soient formulées par les usagers des cantines scolaires pour que soient servis des repas spéciaux, que ce soit pour des raisons médicales ou des motifs d'ordre philosophique ou religieux.
Les raisons médicales
Compte tenu du caractère facultatif du service de restauration, les collectivités ne sont pas tenues de répondre à ce type de demandes.
Cependant, les communes ont mis en œuvre des expériences en matière de gestion des allergies alimentaires complexes et à cet effet elles amendent le règlement intérieur de la cantine.
De plus, il existe une réglementation propre à la restauration collective(4), qui permet à tout enfant ayant pour des problèmes médicaux, besoin d'un régime alimentaire particulier défini dans le projet d'accueil individualisé (PAI), la possibilité de pouvoir bénéficier des repas de la cantine scolaire selon les modalités suivantes :
  • soit les services de restauration fournissent des repas adaptés au régime particulier en application du médecin prescripteur ;
  • soit l'enfant consomme dans des lieux prévus pour la restauration collective, les repas fournis par les parents selon des modalités définies dans le PAI en respectant les règles d'hygiène et de sécurité.
Dans le cas où ces solutions seraient impossibles à mettre en œuvre, il convient d'organiser au niveau local les modalités permettant d'apporter une aide aux familles en mettant en place une organisation spécifique. En conséquence, et conformément aux dispositions de la circulaire interministérielle du 25 juin 2001(5), des paniers repas peuvent être autorisés. Dans ce cas, trois points essentiels sont à observer :
  • La famille assure la pleine et entière responsabilité de la fourniture du repas (composants, couverts, conditionnements et contenants nécessaires au transport et au stockage de l'ensemble).
  • Tous les éléments du repas doivent être parfaitement identifiés afin d'éviter toute erreur ou confusion.
  • La chaîne du froid de la fabrication ou de l'achat du repas jusqu'à la présentation à l'enfant doit être respectée.
Les collectivités mettent en œuvre des dispositifs particuliers pour les enfants atteints de graves allergies alimentaires. L'exemple du protocole d'accueil mis en place par la mairie de Paris est à cet égard exemplaire :
Protocole d'accueil des enfants hautement allergiques en restauration scolaire
Ce protocole(6) a pour objet d'éviter la manifestation de deux dangers majeurs : le choc anaphylactique (réaction allergique grave) et la toxi-infection alimentaire. Les mesures de prévention consistent à éviter tout contact avec les allergènes, éviter les contaminations, respecter la chaîne du froid.
En outre ces mesures répondent à trois principes généraux :
  • l'unicité : le responsable unique est la famille, l'enfant ne consomme que le repas fourni par elle dans un contenant unique (l'ensemble des aliments et des ustensiles nécessaires au repas est rassemblé dans un seul contenant hermétique) ;
  • l'identification : le contenant unique sera clairement identifié au nom de l'enfant en évitant tout moyen susceptible de la dégrader au cours du transport ou du stockage ;
  • la réfrigération : la chaîne du froid sera impérativement respectée dès l'arrivée dans l'établissement du repas qui sera placée dans le réfrigérateur prévu à cet effet jusqu'au moment de la consommation.
L'enfant fait l'objet d'une surveillance spécifique prévue dans le projet d'accueil individualisé (PAI)(7).
La prise en charge des allergies alimentaires à l'école ne peut être standardisée. Au contraire, elle doit être individualisée, adaptée à chaque enfant. Elle entre ainsi dans le cadre du projet d'accueil individualisé.
© Alexandre GIRAUD / MAIF
Les raisons d'ordre religieux
Aucun texte ne réglemente la prise en compte, dans les cantines scolaires, des interdits et prescriptions alimentaires des différentes confessions. Les élèves peuvent satisfaire aux prescriptions rituelles de leur religion en prenant leur repas ailleurs, ce qui interdit de voir dans le refus des services de restauration scolaire de proposer des repas adaptés aux prescriptions religieuses, une atteinte à la liberté de culte.
Néanmoins le principe de laïcité n'interdit pas aux services publics de prendre des mesures pratiques et non spécifiques afin de faciliter le libre exercice des cultes. Ainsi l'offre, par les services de restauration scolaire, aux élèves qui le souhaitent, de repas de substitution conformes aux prescriptions rituelles qu'ils estiment devoir honorer, peut être une solution acceptable.
L'interdit de la consommation de porc peut être respecté à la cantine lorsque cette viande est proposée au menu, elle est alors remplacée par l'apport d'un substitut en protéines. De la même manière, une alternative aux produits carnés(8) peut être proposée le vendredi pour tenir compte des prescriptions des cultes chrétiens(9).
Dans les deux cas, les services de la restauration proposent une alternative au plat proposé au menu : il s'agit d'offrir un certain choix sans rien imposer et sans réserver les repas de substitution aux seuls élèves se réclamant d'une confession particulière. Ce sont des mesures purement matérielles prises dans la mesure du possible.
En revanche, la préparation des repas selon les rites prescrits par une confession (viande ou aliments « halal » ou « casher ») n'est pas envisageable. Outre qu'elle pourrait désorganiser le service public de la restauration scolaire, l'offre de repas spéciaux pour des raisons religieuses porterait atteinte à la situation statutaire et réglementaire des élèves. Elle serait contraire au principe d'égalité des usagers devant le service public qui n'autorise des différences de traitement que lorsqu'il existe des différences de situation objectives.
(4)BO n° 34 du 18 septembre 2003.
(5)Circulaire n° 2001-118 du 25 juin 2001.
(6)Élaboré par la mairie de Paris, et donné à titre d'exemple en sachant qu'il peut être adapté aux conditions locales.
(7)Circulaire n° 2003-135 du 8 septembre 2003.
(8)Viandes de boucherie.
(9)Note de l'inspection académique du Nord, cellule juridique.
Deux textes importants : la circulaire interministérielle du 25 juin 2001 et l'arrêté du 29 septembre 1997

Deux textes importants : la circulaire interministérielle du 25 juin 2001 et l'arrêté du 29 septembre 1997

Au-delà, la restauration scolaire est soumise à des réglementations très strictes. À ce titre, parmi les nombreux textes(10) réglementant la restauration scolaire, les deux textes suivants ont particulièrement retenu notre attention.
La circulaire interministérielle du 25 juin 2001
L'alimentation des élèves a une importance capitale pour leur développement physique et mental et les effets néfastes des carences ou du déséquilibre alimentaire sur la croissance et les capacités d'apprentissage sont bien connus.
La diminution de l'activité physique liée à l'évolution des modes de vie se traduit pour la plupart des enfants par une réduction des dépenses énergétiques.
Il convient de prendre en compte très sérieusement à la fois la composition des repas, le confort des élèves dans les restaurants scolaires, mais aussi le temps passé à prendre le repas. Les menus proposés doivent être adaptés à l'âge et aux besoins des enfants et ou des adolescents. Les nutritionnistes insistent sur deux principes fondamentaux qui ne doivent pas être perdus de vue afin d'éviter carences ou excès.
En ce qui concerne les besoins nutritionnels des enfants et des adolescents, le conseil national de l'alimentation a proposé de prendre en compte un certain nombre de critères, compte tenu de leur importance pour la santé publique. Il s'agit du taux de lipides, de protéines, et de la teneur en fer et en calcium dans la composition des repas.
En fonction des besoins énergétiques qui peuvent être très différents d'un sujet à l'autre, les multiples études menées par les nutritionnistes expliquent que le repas de midi doit apporter :
  • pour les élèves de maternelle : 8 grammes de protéines, 180 mg de calcium, 2,4 mg de fer ;
  • pour les élèves de l'école élémentaire : 11 g de protéines, 220 mg de calcium, 2,8 mg de fer ;
  • pour les adolescents : 17 à 20 g de protéines, 300 à 400 mg de calcium, 4 à 7 mg de fer.
En fait il s'agit de diminuer les apports lipidiques et d'augmenter ceux de fibres, de fer et de calcium.
Dans le cadre de la politique gouvernementale d'éducation nutritionnelle des jeunes, plusieurs mesures spécifiques ont été inscrites dans la loi n° 2004-806 du 9 août 2004(11), l'une d'entre elles concerne l'interdiction des distributeurs automatiques de boissons et de produits alimentaires payants et accessibles aux élèves dans les établissements scolaires.
En ce qui concerne la sécurité des aliments, l'obligation de sécurité pour les aliments offerts à la consommation humaine, sous quelque forme que ce soit est un des fondements du droit alimentaire.
La sécurité sanitaire concerne tous les types de contamination des aliments par des produits physiques ou chimiques et des agents biologiques susceptibles de porter atteinte à court ou à long terme à la santé.
La réglementation applicable en milieu scolaire s'appuie sur de nombreux textes : ils concernent la restauration(12) proprement dite (conditions d'hygiène applicables dans les établissements de restauration collective à caractère social), mais aussi l'agrément vétérinaire sanitaire, le transport des denrées, ou encore les toxi-infections alimentaires collectives.
Une nouvelle approche européenne en 1985 a défini une réglementation fondée sur quatre principes fondamentaux : la protection de la santé publique, la loyauté du commerce, l'information du consommateur et la protection de l'environnement. La directive qui en est résultée a fait l'objet d'une transposition en droit français : l'arrêté du 29 septembre 1997.
L'arrêté du 29 septembre 1997
Cet arrêté fixe des principes applicables dans tous les systèmes de restauration : principes concernant les déchets, les pratiques hygiéniques, la traçabilité(13) des denrées alimentaires, la traçabilité des produits contenant des OGM(14), les nouveaux aliments, ingrédients ou procédés.
Sont évoquées également les toxi-infections alimentaires collectives (TIAC) qui sont des maladies à déclaration obligatoire(15) : un foyer de TIAC est défini par l'apparition d'au moins deux cas groupés d'une symptomatologie similaire, généralement digestive, dont on peut rapporter la cause à une même origine alimentaire.
Dans les cas d'accidents collectifs dont on ne peut pas a priori écarter l'origine alimentaire, sont informés le médecin référent, le directeur des services vétérinaires, le médecin de la santé publique chargé d'assurer la liaison entre l'inspection académique et la DDASS(16), le médecin responsable départemental de l'inspection académique, le directeur du bureau municipal d'hygiène, l'inspecteur d'académie.
Dans de nombreux départements, le préfet a constitué un pôle de compétence sur la sécurité alimentaire qui a pour mission de mettre en place une politique concertée de communication et d'information à chaque fois que cela est utile.
L'arrêté du 29 septembre 1997, qui fixait les conditions d'hygiène applicables dans les établissements de restauration collective, a été abrogé par l'arrêté du 8 octobre 2013 en raison de l'entrée en vigueur du « Paquet Hygiène » européen, qui a introduit une réglementation transversale commune à plusieurs secteurs d'activité en matière de règles sanitaires.
Des textes nationaux complètent le corpus réglementaire du Paquet Hygiène, pour introduire certaines adaptations permises par celui-ci, parmi lesquels l'arrêté du 21 décembre 2009 relatif aux règles sanitaires applicables aux activités de commerce de détail, d'entreposage et de transport de produits d'origine animale et denrées alimentaires en contenant. Il fixe notamment des dispositions particulières applicables aux établissements de restauration collective.
(10)Source : www.education.gouv.fr.
(11)JO du 11 août 2004 relative à la politique de santé publique.
(12)Arrêté du 29 septembre 1997 des ministères de l'Agriculture, de la Défense, de la Santé et de l'Économie.
(13)Aptitude à retrouver l'historique, l'utilisation ou la localisation d'une denrée alimentaire ou d'un ingrédient au moyen d'une identification enregistrée.
(14)Organismes génétiquement modifiés.
(15)Article L3113-1 du Code de la santé publique.
(16)Direction départementale des Affaires sanitaires et sociales.
Conclusion

Conclusion

On l'aura compris, de nombreux paramètres rendent assez complexe l'organisation de la restauration scolaire : régimes spéciaux, enfants allergiques à tel ou tel aliment, etc. De plus, l'alimentation des élèves étant capitale pour leur développement physique et mental, la composition des repas est pensée de manière de plus en plus précise par des nutritionnistes. Enfin, la maîtrise des risques alimentaires passe par l'application de normes sévères avec pour objectif d'assainir toujours et encore les repas distribués.
L'offre d'une alimentation de qualité constitue l'un des enjeux majeurs de la restauration scolaire et s'inscrit dans un cadre plus général en faveur de la qualité et de la sûreté alimentaire dans la restauration collective. Depuis le 1er janvier 2024, les restaurants collectifs doivent intégrer au moins 60 % de produits durables et de qualité en ce qui concerne les familles de produits « viandes » et « poissons ». Ce taux atteint même 100 % pour les restaurants collectifs de l'État et les établissements publics de l'État.
En pratique, les obstacles restent nombreux pour atteindre l'objectif d'une alimentation saine et durable, et le bio peine à s'imposer dans les cantines scolaires. Des territoires parviennent toutefois à tirer leur épingle du jeu. C'est le cas du département de la Dordogne, où se trouve le premier collège de France certifié 100 % bio en 2019. Le département compte aujourd'hui 17 collèges sur 35 passés en 100 % bio et fait maison. Il souhaite atteindre l'objectif de 100 % d'ici 2028. Certaines communes tentent elles aussi de généraliser le bio dans leurs cantines : la municipalité de Romainville en Seine-Saint-Denis a inauguré en 2023 une cantine scolaire entièrement bio et locale, devenant ainsi la première ville francilienne à proposer un tel menu.
Même s'il reste difficile de passer au 100 % bio du jour au lendemain, de nombreuses écoles, collèges et lycées optent pour un menu « bio » de l'entrée au dessert de manière ponctuelle ou plus régulière.
À lire
Textes de référence
  • Décret n° 2019-351 du 23 avril 2019 : composition des repas servis dans les restaurants collectifs en application de l'article L. 230-5-1 du code rural et de la pêche maritime.
  • Recommandation nutrition du groupe d'étude des marchés de restauration collective et nutrition (GEM-RCN), juillet 2015.
  • Loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales : confie aux collectivités territoriales la compétence en matière de restauration scolaire.
  • Décret n° 2011-1227 du 30 septembre 2011 : la qualité nutritionnelle des repas servis dans le cadre de la restauration scolaire.
  • Arrêté du 21 décembre 2009 : règles sanitaires applicables aux activités de commerce de détail, d'entreposage et de transport de produits d'origine animale et denrées alimentaires en contenant.
  • Loi n° 2004-806 du 9 août 2004 relative à la politique de santé publique.
  • Circulaire n° 2003-210 du 1er décembre 2003 relative à la santé des élèves : programme quinquennal de prévention et d'éducation.
  • Circulaire n° 2003-135 du 8 septembre 2003 relative à l'accueil en collectivité des enfants et des adolescents atteints de troubles de la santé évoluant sur une longue période.
  • Circulaire n° 2002-004 du 3 janvier 2002 relative à la sécurité des aliments : les bons gestes.
  • Circulaire n° 2001-118 du 25 juin 2001 relative à la composition des repas servis en restauration scolaire et à la sécurité des aliments.
Dossier réalisé par Frédérique Thomas, professeur agrégée, docteur en STAPS,
Université Blaise-Pascal, Clermont-Ferrand II, Mise à jour novembre 2024, par Maguelone Roch